崔惠玉

人口发展是关系中华民族伟大复兴伟业的基础性、全局性、战略性问题。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，“‘十五五’时期我国发展环境面临深刻复杂变化”，其中“人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题”。作为国家治理体系的重要支撑，财政政策需准确把握“十五五”时期我国人口结构变化新趋势，以精准化财力保障与制度化设计，将人口结构转型压力转化为高质量发展的强大动力，为实现中国式现代化提供坚实的财力保障和制度支撑。

完善生育财政政策

推动生育服务体系建设

保持适度生育水平和合理人口规模，是推动人口长期均衡发展、夯实高质量发展基础的重要举措。《建议》明确提出“优化生育支持政策和激励措施”的重要要求。针对当前人口增速放缓的发展趋势，应完善生育支持政策体系，统筹生育补贴、税收减免等政策工具，实现财政政策精准发力，持续提升生育服务供给的普惠性、可及性和可持续性，夯实人口高质量发展的基础。一是优化育儿补贴政策。探索建立与经济社会发展水平相适应的差异化育儿补贴机制。完善梯度育儿补贴政策，重点加大对二孩、三孩家庭的支持力度。合理划分中央与地方财政事权和支出责任，健全补贴政策绩效评估和动态优化机制，提升财政资金使用效能，增强育儿补贴政策的可持续性和实施效果。二是完善以税收优惠为导向的激励政策。合理扩大个人所得税专项附加扣除范围，探索将托育费用等实质性支出纳入扣除项目，并与孩次挂钩的递进式扣除机制，增强政策精准性和激励效应，切实降低家庭育儿成本。三是完善生育保险制度。稳步扩大生育保险覆盖范围，将灵活就业人员、新就业形态劳动者等群体纳入保障体系，推动实现“应保尽保”。合理提高生育医疗费用报销水平和生育津贴保障标准，稳定家庭生育预期。四是探索完善托育服务补助政策。积极探索托育服务补助的有效实现路径，引导和支持有条件的地区发展托幼一体化服务模式，扩大婴幼儿照护服务公共供给规模。完善财政补助方式和标准，推动托育服务在保障安全的前提下提升便利性和可负担性，不断提高服务质量，更好地满足家庭对普惠托育服务的现实需求。

健全养老保障体系

积极应对老龄化新局面

《建议》中明确指出，要“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制”。为贯彻落实这一要求，需要统筹规划、系统推进，重点从以下几个方面构建多层次、可持续的养老保障体系。一是优化基本养老服务供给配置，完善城乡养老服务网络，补齐农村和基层社区养老服务短板，推动设施标准化、服务均等化，构建城乡联动、分级分类的养老服务供给体系，实现养老服务的均衡覆盖和可持续发展。二是强化政府在养老公共服务供给中的主导作用。加大对社区嵌入式养老机构、日间照料中心、老年食堂等设施的建设补贴与运营扶持力度，完善以社区为依托的居家养老为主、机构养老为辅的多层次养老体系。三是设立银发经济专项基金。聚焦智慧养老、康复辅具、适老化改造等重点领域，通过税收优惠、财政补贴等政策工具，引导和激励企业开发智能化养老产品和个性化养老服务供给。促进养老服务与人工智能、物联网等创新技术深度融合，培育银发经济新业态新模式，形成应对人口老龄化与培育经济增长新动能的良性互动。四是完善长期护理保险制度，扩大覆盖范围，确保失能、半失能老人基本护理保障，建立合理的评估标准和筹资机制，提高保障待遇的公平性和可持续性，切实减轻家庭照护压力与经济负担。五是健全护理人才从培训到就业的全链条支持机制。完善薪酬待遇保障和职业发展通道，增强职业吸引力和社会认同感，吸引和稳定专业人才投身养老服务领域，整体提升养老服务体系的供给能力和专业化水平。

优化教育财政支出结构

确保教育资源配置与人口分布相匹配

教育是提升人口素质、促进人口高质量发展的重要途径。《建议》指出，要“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”。实现教育资源配置与人口分布相匹配，要优化教育财政支出结构，增强教育财政投入的精准性与前瞻性，不断提高教育基本公共服务均等化水平。一是构建以常住人口为基础的教育资源配置机制。探索“钱随人走”的教育财政转移支付制度，推动财政教育投入向人口净流入地区倾斜，切实保障随迁子女在流入地区平等地接受义务教育。二是统筹城乡教育资源。优化学校布局和财政投入结构，持续加大对农村地区和欠发达地区的教育支持力度，促进城乡教育资源合理流动和均衡配置，着力解决城乡教育不均衡的问题。三是优化教育财政投入的学段结构。顺应学龄人口结构变化和升学需求增长趋势，统筹不同学段教育资源配置，推动财政教育投入向供需矛盾更为突出的普通高中和高等教育等阶段倾斜，缓解人口净流入地区普通高中学位紧张和高等教育承载压力等问题，增强教育体系对人口分布变化和人才培养需求的适应能力。四是加强教育资源配置的动态监测和绩效评估，根据学龄人口变化及时调整投入方向和规模，提升财政资金使用效能，促进教育资源配置更加公平合理。

发挥财政资金引导作用

推动人口有序流动

作为人口要素的重要组成部分，劳动力的顺畅、有序流动不仅是要素市场高效运行的重要基础，也是优化人力资源空间配置、促进区域协调发展的关键支撑。《建议》提出，要“促进各类要素资源高效配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场”。在此背景下，应充分发挥财政资金的引导和保障作用，引导人口在区域间、城乡间有序流动和合理集聚，促进人口流动与产业布局、公共服务和区域发展战略相协调。一是顺应人口流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局，加大财政对交通、医疗、教育、市政等基础设施和公共服务设施的支持力度，提高人口集聚地区的综合承载能力和服务保障水平。二是加大财政资金支持职业教育、技能培训和终身学习体系建设的支持力度，重点加强对新兴产业、现代服务业和重点区域急需技能人才的培养，提升劳动力适应产业布局变化的能力，为人口合理流动提供人力资本支撑。三是强化制度创新，围绕人口跨区域流动带来的公共服务供给和财政支出结构变化，探索建立区域间财政协调与补偿机制，推动形成与人口流动相适应的财政成本共担与利益协调机制，促进区域间基本公共服务的协调衔接。

（作者系东北财经大学财政税务学院、高等经济研究院教授）

报刊：大连日报

版面：07

日期：2026-04-20