国有资本监督机制的探讨东北财经大学 陈 艳
一、国有资本监督机制的现状
国有企业股份制改造中国家监督是指站在国家和全民立场上对国有资本所进行的监督。目前我国主要是通过财政部门、审计部门、税务部门、稽察特派员等有关政府部门以及采取的外派监事会、会计委派制等形式对国有资本实施的监督。通过这些监督职能部门的相互配合，从某种程度上取得了显著的效果，但是，随着股份制改革的进一步深入，监督机制的弊端暴露得越来越多，主要表现在以下几个方面：
(一)多个政府部门分别在各自的权限范围内向企业发号施令，企业的行为是这些部门共同作用的结果。而当出现了国有资本损失或国有资本流失时，每个部门都可以推脱责任，这就造成了这种机制的责任约束不足。同时，由于各个部门目标的多元化，不可避免地出现“政出多门”、重复指令、企业无所适从的情况，造成监督效率的低下和监督成本的增加。
(二)国有资本出资人“缺位”问题，至今没有得到解决。在我国，国有企业实行股份制改造时，为了维持转轨时期的平衡性与渐进性，企业相当部分或绝大部分股权都由国家持有，但谁将代表国家在股东大会中行使表决权并执行监督企业经营者的职能?实行国有资本运营，必须使资本人格化。虽然在法律上明确了股份有限公司所有者是股东，但目前的状况是国有资本所有者代表始终不明确。这个问题不清晰，何以谈得上进行国有资本的监督?
(三)在政府的层次上至今尚未建立一个专司机构来承担国有资本行政监督的职能。以往在国有资本监督工作中，国资局负责对国有资本的实物监督，而财政部负责对国有资本的货币性监督。可是这次改革中，在政府部门中并没有指定由哪一个部门牵头来负责国有资本的行政监督职能并承担起相应的责任，而是采取了将国有资本的出资者所有权的监督管理工作由几个政府部门分别行使。对此，我们不禁担心：负有监督企业职责的各部门如何形成统一意志?由此会不会产生无人负责、无人监督的不良后果?这种担心并不是多余的。
(四)国有资本监督的立法和执法工作的滞后，使国有资本的保值增值缺乏强有力的法律保障。我国虽已走过了20年的改革历程，国有资本监督工作在立法执法方面也取得了一些成效。但是从总体上来看，还是存在着不少问题。第一，国有资本监督法律保障机制不健全。这主要表现在：(1)国有资本监督立法滞后。现实中往往是发生了严重的国有资本损失问题，才考虑到制定法律法规。这种事后的做法根本不能起到国有资本法律规范应发挥的预防、规范、制约和监督的作用。另外，现今仍然长期沿用一些行政法规和地方法规来管理国有资本。刚刚出台的《证券法》在实践中尚需磨合，而且与之配套的《国有资本法》、《回购交易法》等相关法规尚待颁布。(2)在国有资本所有权的保护方面，我国法律上没有明确规定。第二，对现行的国有资本的监督法律规范没有严格执法。
二、构建新型的国有资本监督机制
新的国有资本监督机制的基本模式，如下图所示：
这一新的监督机制模式是通过建立“统一所有，三方监督，三层运作”的方式来实现的：
(一)统一所有。这是由国家所有权的性质决定的。无论国有资产行业与地区分布如何，存在的形态如何，均属于全体人民所有，全国人民代表大会代表全体人民的利益，并委托国务院行使国有资产所有权。国务院可成立专司国有资本金监管的机构——国有资本金监管委员会，该委员会将行使国有资产所有者职能。
(二)三方监督。这是指人大、行政司法和政府审计的监督。(1)人大监督主要是通过立法监督。在国有企业股份制改造中，它主要根据《国有资产(本)法》，对国务院及其所属的政府有关部门履行国有资本所有权职能的监督。作为国务院直属的国有资本监管委员会应定期或不定期地向人大汇报，接受人大的监督。(2)在国有企业股份制改造中，行政司法监督主要是对国有资本所有者代表在国有资产政策执行、行政诉讼、国有资产产权纠纷和国有资产流失等方面进行的日常司法监督。(3)在国有企业股份制改造中，政府审计监督主要是对社会中介机构、政府部门及国有资产运营层次在资产评估、产权界定、产权变动、产权转让、国有股权管理等方面进行的监督。
(三)三层运行。这是指建立“三个层次”基本框架进行监督改制企业的国有资本，即在中央和地方分别成立专职的国有资本监督机构，组建国有控股公司，对国有企业进行股份制改造。目前全国已有以深圳、上海为代表的十几个城市采用这种“三个层次”的机制进行了国有资本监督新体制的有益探索。然而，各省、市地方政府是在缺乏法律依据的情况下建立这“三个层次”国有资本监管体制的，国家层次目前还没有建立与之对口的机构进行垂直监督。这样，势必会造成中央与地方监督主体不统一，监管口径不一致，法律依据不充分，制定政策不规范。为此，笔者主张，应在中央和地方统一建立国有资本监管机制，实行“垂直”领导，使各地方政府的创新能名正言顺。
国有资本监管委员会——国有控股公司——股份制企业，这三个层次的关系是以资本为纽带的纵向隶属关系。
第一层次：国有资本监管委员会及其办事机构的组建与监督。国有资本监管委员会是国务院的直属机构，由人民代表大会委托国务院成立。该委员会是国有资本的总代表，专司国有资本所有者职能，是履行国有资本行政监督职能的权力机构，是在政府宏观层次解决政资分开的关键。中央国有资本监管委员会应由国务院直接挂帅、政府有关部门参与组成；地方国有资本监管委员会的组成人员应包括地方政府有关部门和资本运营公司等单位的主要负责人。
国有资本监管委员会主要承担以下职能：(1)制定国有资本监管的规章制度，贯彻执行国有资本监管的法律、法规和政策，并检查、监督执行情况，依法处罚违法行为；(2)决定国有资本投资运营机构的设立、变更和终止；(3)确认国有资本投资运营机构的产权代表和高级管理人员的任职资格，按照法定程序任免、考核，奖罚国有资本投资运营机构的董事长、总经理；(4)收取和支配属于国有资本监管委员会集中管理的国有资产的红利和其他收益，编制国有资本金收益预算方案； (5)审查、批准国有资本投资运营机构的长远发展规划、年度经营计划和收益运用计划，审查批准国有资本投资运营机构的年度运营报告和重大事项报告。
第二层次：国有资本投资运营机构的组建与监督。国有资本投资运营机构是介于国有资本监管委员会与国有企业之间的纽带和桥梁，它是政企分开的有效途径，是在中观层次解决国有资本行政监督职能和国有资本运营职能分开的关键。它对国资监管委员会负责，监督对出资的国有企业的生产经营活动，同时还要接受国资委员会和人大的双重监督。目前，对构建行为规范的国有控股公司，笔者有以下两种考虑：第一，依法设立新的国有控股公司。由国有资本监管委员会授权，抽调各有关投资、融资职能部门的人员组建。该控股公司对改造中的或改造后的股份有限公司中的国有股进行统一投资运作，并进行产权经营活动，它可以跨行业、跨地区和跨部门；第二，授权具备条件的大企业和集团公司作为国有控股公司，但须由国资监管委员会委派董事、指定董事长和副董事长，从而使所有者代表进驻企业，避免发生新的“政企不分”。
为确保国有控股公司履行其职责，需要建立强有力的监督机制。国有控股公司为了保证国有资本安全性和增值性，应依法以出资所有者的身份对所属企业的财务状况和资本运营质量进行监督。这种监督活动不仅是指审阅所属企业的财务报告，考核企业的经营业绩等事后的监督，而且更重要的是对所属企业有关重大投资项目、利润分配、对外提供担保、资产抵押等重大事项，对所属企业的经营者进行考核以及对企业内控制度等进行事前、事中的监督。同时，国有控股公司作为从事国有资本的产权管理和资本运营的经济组织，应按《公司法》的规定，在国有控股公司内组建董事会、监事会，选聘经理层人员。对董事会的决策，可实行重大决策失误赔偿制度。公司出现重大决策失误造成公司经济损失，董事会、监事会、经理层人员要按责任大小，以个人收入和财产赔偿经济损失，严重者应负法律责任。国有控股公司只有建立经济责任制，形成财产约束机制，才能真正实现国有资本的保值和增值。
第三层次：构建权责明确的国有企业机制。国有企业是从事商品生产的经济实体和市场竞争的主体，具体实现国有资本的保值增值责任。构建国有企业机制是在微观层次解决出资者所有权与企业法人财产权分开的关键。
三、建立国有资本监督机制需要实行的配套改革
(一)调整和改善政府综合经济部门、专业经济部门等机构的职能，理顺其与国有资本监管委员会之间的关系。应把现在各部门行使的一部分国有资本监督、管理的职能集中划转到国资委，把各部门行使的一部分国有资本运营职能集中划转到国有控股公司。把综合经济部门逐渐调整和建设成为职能统一、具有权威
性的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体或改组为授权经营国有资本的单位和自律性行业管理组织。国有资本的所有权由国资监管委统一行使，由国有控股公司运营，并不排斥政府在资源配置中的作用。对同发展规划、宏观调控及产业政策密切相关的政策性国有资产可继续保留在各个综合部门中。
(二)实行财税体制改革。理顺财税部门与国有资本监管委员会之间的关系。进行财税体制改革，就是要推行“利税分流”，把国有资本所有者取得的投资收益与国家作为社会经济管理者的征税行为严格区分开，税务部门要凭借行政管理权向企业征税，国有控股公司要向企业收取红利，财政性资金逐步退出生产性和竞争性领域，建立与政府职能相适应的公共支出预算。国有资本收益只能用于国有资产的再投入，真正保障国有资本保值与增值。
(三)实行人事、组织管理制度的改革，理顺人事部门、组织部门与国有资本监管委员会之间的关系。国资委内应设立董事管理局，负责选拔、培训、考核国有控股公司的产权代表和高级管理人员。